Кожен з нас хотів би в нашій країні і на нашій Волині жити трохи краще. Мати кращі дороги, тротуари, лікарні, дитсадки, школи, громадський транспорт, спортивну інфраструктуру, туристичні зони тощо. Відповідь всіх чиновників на питання про те, чому все це у нас гірше, ніж, наприклад, у сусідній Польщі, одна – нема грошей. Але Україна – унікальна країна. Адже тільки у нас деякі чиновники примудряються нічого не робити навіть тоді, коли гроші є.

На минулому тижні у Волинській облдержадміністрації били на сполох – забагато коштів наша область мусить повернути до державного бюджету. Вони б мали перетворитися на сільські ФАП-и, новенькі дороги чи сучасну інфраструктуру, але щось пішло не так. «Волинь.Правда» вирішила поспілкуватися з головним відповідальним за скарбницю Волині – начальником Головного управління Державної казначейської служби у Волинській області Михайлом-Мирославом Леміщаком аби зрозуміти, як відбувається бюджетний процес в області та де шестерні державної машини можуть пробуксовувати.

Як працює Державна казначейська служба України?

Для пересічних жителів складний і нудний бюджетний процес – це справжній темний ліс, у якому непросто розібратися, де багато дійових осіб, великих цифр і різноманітних операцій. Тому просимо головного казначея області розкласти все по поличках, аби зрозуміти, хто і за що відповідає. Отже, Державна казначейська служба України (Казначейство) має дві основні функції: функція державного банку та бухгалтерії державного бюджету. В даному контексті, каже Михайло-Мирослав Леміщак, важливішою є друга, бухгалтерська функція. Вона, у своє чергу, складається з двох частин: це облік доходів і облік видатків. Також Казначейство здійснює поточний контроль, який спрямований на те, аби кошти були перераховані по цільовому напрямку і в законному порядку. Власне, результати цього контролю, подані у вигляді довідки до Волинської облдержадміністрації, і змусили бити на сполох. І начальник Казначейства пояснює чому.

Бюджетний процес розпочинається, коли Верховна Рада України приймає закон про державний бюджет на наступний рік. Далі Міністерство фінансів складає річний і помісячний розпис, який доводить до кожного міністерства і відомства. Саме вони виступають головними розпорядниками коштів. Всі зведені данні Мінфін надає в Казначейство, аби воно могло контролювати повноту, своєчасність та правильність помісячного використання коштів. Якщо у процесі виникають зауваження – Казначейство звертається з пропозиціями до Кабінету Міністрів України щодо врегулювання  питання використання коштів тими чи іншими розпорядниками.

Пан Михайло-Мирослав розповідає, що Казначейство заводить особову справу на кожну установу, кожного розпорядника коштів.

«Наприклад, у Волинській області 1540 установ, які отримують кошти з державного бюджету. В особовій справі зазначені всі бюджетні програми, які виконуються кожною з установ. Відтак установа може починати використовувати кошти, коли має бюджетний паспорт кожної з програм та помісячний розпис», – пояснює Михайло-Мирослав.

Чому виникає ситуація, коли установи не встигають використати кошти?

Здавалось би, все просто – прийняли бюджет, відповідно до якого конкретній установі виділили певну суму на рік, поділили її на 12 частини, і виплачують їх кожного місяця. То що заважає працювати? Втім, чим глибше ми занурюємось у бюджетний процес – тим більше зустрічаємо там підводного каміння.

«Для того, щоб використати кошти, розпорядники повинні зареєструвати у Казначействі юридичні зобов’язання, тобто, вони надають договори про те, що хочуть проводити ті чи інші фінансові операції. Після реєстрації у Казначействі юридичних зобов’язань, вони нам надають фінансові зобов’язання, тобто, акти виконаних робіт чи накладні про отримання товарів. І третій етап – це платіжне доручення, яким ми перераховуємо кошти від замовника до виконавця. Звісно, ці проплати розпорядник може робити тільки у межах асигнування, яке йому відкрили на місяць згідно з помісячним розписом», – пояснює Михайло-Мирослав Леміщак.

Звісно, бюджетний процес супроводжується цілим рядом бюрократичних процедур, які, можливо, трішки його уповільнюють, але разом з тим служать запобіжниками нецільовому використанню коштів і ніяк не можуть бути причиною їх неосвоєння.

«Асигнування останнім часом проводяться досить системно, тому відсутність асигнування не може бути причиною неосвоєння коштів, таких прикладів просто немає. Навіть навпаки, декілька днів тому Верховна Рада внесла зміни до бюджету і виділила 1 мільярд гривень на виплату заробітної плати шахтарям, в тому числі і волинським. Тоді ми працювали до 23 години, аби люди могли отримати зарплату», – пригадує посадовець.

Одним словом, місцеві чиновники тепер ніяк не можуть «перевести стрілки» на державу і нарікати на те, що на виконання тих чи інших програм немає коштів, адже кошти в області наявні навіть у надлишку, і їх доведеться повернути. То чому так стається? Михайло-Мирослав Леміщак пояснює процес далі.

«Наша область, як і більшість областей України, є дотаційною. Процес державних асигнувань системний, але разом з тим в кожній області існують свої унікальні проблеми. Наприклад, на Волині є Шацькі озера, які пересихають, і з цією проблемою треба щось робити, потрібна якась програма.  Кожен регіон розвивається по різному, зокрема, на Волині діє 55 напрямків розвитку, на які виділяються державні кошти. За 2019 рік ми мали отримати 9,5 мільярдів гривень», – розповідає посадовець.

Кошти область отримує щомісяця. До прикладу, станом на 1 листопада 2019 року Волинь отримала 7,7 мільярда гривень, а не освоїли до цього часу – понад 760 мільйонів.

«Це велика сума, але в певній мірі об’єктивна. Важливо розуміти, що кошти не можуть бути неосвоєні через невиконання тих чи інших робіт, а не навпаки. Причини можуть бути різними – помилки в документах, несвоєчасно подані документи, зауваження до якості робіт і не підписання актів прийому-передачі, тобто, це все суб’єктивні причини, які різні для кожного окремо взятого випадку. Об’єктивних причин тут бути не може, адже кошти є, отже, їх потрібно використати», – переконаний Михайло-Мирослав Леміщак.

Які програми опинилися під загрозою зриву і чому?

Головний казначей області пояснює, що потрібно розділяти інфраструктурні проекти, такі як капітальний ремонт або будівництво, від соціальних програм, наприклад – виплата допомоги соціально незахищеним верствам населення.

«Як правило, соціальні програми виконуються чітко, адже за ними стоять цілком конкретні люди, ті, хто отримує цю допомогу адресно. Тому якщо тут чиновники не захочуть чи не зможуть правильно виконати програму – вмикається сильний стимул у вигляді суспільного обурення. Люди про себе нагадають. Перестануть за комунальні послуги платити, наприклад. Це ланцюговий процес», – розповідає Михайло-Мирослав Леміщак.

Гірша ситуація з капітальними видатками – на будівництво, капітальний ремонт, поновлення матеріально-технічної бази, заходи природоохоронного характеру тощо. Саме в цих випадках виникають проблеми зі своєчасним отриманням та використанням коштів. Всі капітальні видатки проходять через «Прозоро». Тому однією із причин, на яку посилаються розпорядники коштів – це несвоєчасно проведений тендер, оскільки кошти не надійшли в повному об’ємі вчасно. А вони й не можуть надійти в повному об’ємі відразу, тому що існує помісячний розпис. Відтак кошти до розпорядника надходять частинами. Так часто буває з дорогами, коли всю необхідну суму отримують в кінці року, проводять тендер, а тоді, щоб встигнути освоїти кошти, кладуть асфальт у сніг. Невже так буде завжди і ніяк не можна зробити систему використання коштів ефективнішою? Начальник Казначейства переконує, що не все так погано.

«Частина правди в цьому є. Адже активно кошти починають виділяти тільки  в другому півріччі. Так, січень – звітний місяць, але цілком реально починати виділяти кошти з лютого і вже в лютому розпорядники нижчого рівня могли б починати проводити тендерні процедури. При найгірших варіантах, з урахуванням можливих оскаржень, якщо тендер провести в лютому, то, щонайпізніше, до травня можна підготувати належно всю документацію, почати проведення робіт і використання коштів. Звісно, це проблема, але це не може бути основною причиною невикористання коштів», – вважає Михайло-Мирослав Леміщак.

Деякі посадовці, аби встигнути використати кошти, підписують акти виконаних робіт, коли роботи ще фактично не зроблені. А це вже зловживання. Чи не існує таких ризиків у цій ситуації? Посадовець припускає, що це можливо.

«І таке є. Але в жовтні-листопаді і навіть першій половині грудня такого ніхто не робить. Ще є нормальний запас часу. Такі речі, якщо і робляться, то після 25 грудня. Часто люди бачать, що їм не вистачає день-два, тому йдуть на такий ризик. Звичайно, це є порушення, за яке передбачена відповідальність. Адже це незаконні видатки при фактично не виконаних роботах. Може бути навіть так, що роботи виконали на сотні тисяч, а недовиконали на 50 гривень. Наприклад, не встановив дверну ручку, а рахується, що всієї кімнати не зробив», – пояснює керівник Казначейства.

На які напрямки не встигли освоїти кошти у Волинській області?

Станом на 1 листопада 2019 року Волинь не використала 786 мільйонів гривень. З них 192 мільйони – це субвенція на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості. А це – амбулаторії та ФАП-и, яких тепер, ймовірно, можуть і не побудувати.

«Я не можу зараз сказати, що ці кошти не використаються, адже ще є більше місяця до кінця року. Але ризик такий є. Можливо, якісь роботи й виконані, просто ще не готові документи», – надіється посадовець.

Дуже важлива програма – реконструкція автомобільних доріг державного значення. Станом на 1 листопада по цій програмі не освоїли 135 мільйонів гривень.

«Загалом на рік програма передбачала 491 мільйон гривень. Нехай близько 13 мільйонів ще не розподілені, в цьому випадку затримка за Мінрегіоном та бюджетним комітетом – там ще не погодили цих витрат. Але 120 мільйонів гривень вже розподілені, але ще не освоєні. Тут вже треба запитувати розпорядників – чому кошти не використовуються», – розповідає Михайло-Мирослав Леміщак.

Окрім того не до кінця виконана й субвенція на формування інфраструктури ОТГ. І це – чи не найбільша проблема.

«Це кошти, за які боролися, але, на жаль, не всі змогли їх якісно й ефективно використати. Залишок цих коштів складає 44,6 мільйона гривень. Це дуже багато. Але, знову ж таки, до кінця року ще є час, тому якусь частину із них ще використають. Відтак, по кожному факту невикористання потрібно робити детальний аналіз з виїздом на місце і перевіркою фактичного стану використання коштів. Але сам факт, що сьогодні у нас є 5 громад, які не використали жодної гривні – це тривожний дзвіночок. Треба, щоб була планомірність і пропорційність, щоб не було того поспіху», – вважає посадовець.

Яка відповідальність для чиновника, якщо він неправильно чи невчасно підготував документи і через це не встигли освоїти кошти?

Формально, для не добропорядних посадовців передбачена матеріальна, дисциплінарна та кримінальна відповідальність, але, по факту, каже керівник Казначейства Волині, на перше місце виходить моральна відповідальність кожного посадовця.

«Якщо неякісно використав бюджетні кошти – може бути матеріальна відповідальність, наприклад, позбавлення премії. Якщо взагалі не використав – наступає дисциплінарна відповідальність, наприклад, догана, звільнення. На мою думку, матеріальна відповідальність занадто легка. Несправедливо, якщо чиновник не виконав програму на декілька десятків мільйонів, а його покарали позбавленням премії у розмірі 200 гривень. Кримінальна відповідальність – це у випадку встановлення фактів нецільового використання коштів. За сам факт невикористання коштів, якщо воно не носить за собою службової халатності чи зловживання, посадовці не несуть жодної відповідальності», – розповідає Михайло-Мирослав Леміщак, та пояснює, чому інший вимір відповідальності більш ефективний у даному випадку.

«Але ж питання стоїть не в тому, виконав ти свої функціональні обов’язки, чи не виконав. Питання стоїть у тому, що постраждали люди. Ті, які не отримали певні послуги, або не отримали того виду робіт, який мав бути», – акцентує увагу посадовець.

З цим твердження важко не погодитися, адже зволікання або звичайна некомпетентність чиновників, які призвели до невиконання програми, можуть мати вкрай трагічні наслідки. Адже десь не збудували дорогу і через це, наприклад, «швидка» запізнилася на виклик. Десь у селі не відкрили амбулаторію, через що та ж сама «швидка», по тій же самій не відремонтованій дорозі, не встигла доставити хворого до обласного центру для надання невідкладної допомоги. Десь не зробили ремонт у дитсадку чи школі, чим зірвали навчальний процес. Десь залишилася неосвітлена вулиця і темного вечора там на когось напали грабіжники. За кожною цільовою програмою стоять долі конкретних людей. Саме на цьому потрібно акцентувати увагу, говорячи про сухі цифри невикористаних асигнувань.

«От тут є питання. Тут включається фактор соціальної відповідальності. І він набагато більший чим фактор правової чи виконавської відповідальності. Тут повинна спрацьовувати й моральна відповідальність чиновника», – переконаний Михайло-Мирослав Леміщак.

На жаль, станом на 1 листопада використано тільки 59% субвенції на розвиток громад. Втім, у Казначействі надіються, що справа лише у неоформлених документах і на кінець року показник невиконання буде значно меншим.

Якщо програма не виконана, вона переноситься на наступний рік?

Що впало – те пропало? Невже деякі чиновники, включно з деякими головами громад, яким потім якось треба буде дивитися в очі виборцям, просто так взяли й впустили з рук готові гроші на втілення важливих для населення проектів? Керівник казначейської служби заспокоює – не все так погано.

«До цього року у нас бюджет формувався на один рік. Бюджет не мав переносних програм. Нині бюджет складається на три роки. Це світова і європейська практика, і я вважаю її правильною. Щоб не було таких випадків, коли у грудні треба швидко підписувати акти і здійснювати проплати, бо рік закінчується. Нині розпорядники знатимуть, що ці програми перехідні. Маючи розпис на три роки, встигнуть зробити та перевірити якість. Використання коштів стане більш коректним», – каже посадовець.

Але це буде потім. А зараз, у 2019 році про деякі проекти волинянам насправді доведеться забути.

«Нині у нас передбачено, що на 2020 рік перейдуть 7 міжбюджетних трансфертів із 31. А решта – повернеться в бюджет і ці програми закриються. На наступний рік перейдуть освітянська та медична субвенції, субвенція щодо соціально-економічних заходів певних регіонів, субвенція регіональних систем охорони здоров’я, розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості, ремонт і утримання автомобільних доріг і освітня програма для дітей з особливими освітніми потребами. Решта – не виконані і на наступний рік не перейдуть», – переймається керівник Казначейства.

Наприклад, проекти у рамках програм Державного фонду реконструкції та розвитку – не перехідний. Тобто, якщо в цьому році щось не побудували – то так і воно буде.

«Це не правильно. Особливо, якщо будівництво вже розпочалося. Тепер треба його планувати в бюджеті на наступний рік. Якщо коштів на це не буде – існує ризик виникнення незавершеного будівництва, адже може виникнути потреба в інших об’єктах», – переконаний Михайло-Мирослав Леміщак.

Практика показує, що протягом останніх трьох років Волинь досить ефективно використовувала кошти. Як правило, повертали лише до 40 мільйонів гривень щороку.

«Я надіюся, що в цьому році буде не набагато більше, надіюся, що роботи фактично зроблені, просто не оформлені. Перевірка з виїздом на об’єкти відбувається після Нового року. Рано говорити про критичний стан, але не рано говорити про те, що кошти не використані. Станом на сьогодні невикористаних коштів значно більше, ніж мало би бути. Хто винен й чому – це інше питання. Питання втому, що кошти дали, а їх не використали. Думаю, буде взято до уваги те, що певні менеджери працюють неефективно», – зауважив посадовець.

Розбір польотів ще буде. І буде дуже скоро. Адже незабаром Волинь нарешті отримає керівника. Відтак, буде кому давати оцінку тим самим неефективним менеджерам, які залишилися Волині у спадок від «континіумівської» команди, яким щось цілий рік заважало використати готові кошти, подані з державного бюджету на блюдечку. Складніша ситуація з головами громад. Адже їх ніхто, окрім виборців, звільнити не може. Часто виборці ставлять вимогу перед своїми обранцями щодо вжиття заходів для наповнення бюджету – залучення в громаду інвесторів. Та, як видно, деякі громади не спроможні навіть готові кошти освоїти. Сподіватися лишається лиш на те, що у наступному році Казначейство проаналізує кожен «провальний» кейс, визначить причини невиконання програм і у недалекому майбутньому, коли Україна стане цифровою державою-сервісом, максимальна кількість процесів, в тому числі бюджетних, буде автоматизована, а ризики невиконання програм через технічні чи бюрократичні причини будуть зведені до мінімуму.

Василь Онищук